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关于进一步完善本市水源地生态补偿制度的建议
2015-02-11 11:04  来源:农工党上海市委

  ※背景和问题※

中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议公报指出:"建设生态文明,必须建立系统完整的生态文明制度体系,用制度保护生态环境。要健全自然资源资产产权制度和用途管制制度,划定生态保护红线,实行资源有偿使用制度和生态补偿制度,改革生态环境保护管理体制。"目前国内有关生态补偿的相关法律法规框架基本缺失,全国范围的法律法规框架正处于紧锣密鼓"赶制"过程中。

上海在全国最早以地方立法(《上海市黄浦江上游水源保护条例》及其实施细则)推行城市水源保护区生态补偿,于2009年建立了生态补偿机制,生态补偿金额逐年增加,工作机制在不断完善中,取得了一定的成效,补偿资金的效益得以显现,在一定程度上彰现了"环境有价"的社会公平理念。然而,生态补偿资金总体上数量仍不足、水源保护区经济发展社会与生态环境保护存在之间的突出矛盾不容忽视,有待进一步完善。

  ※分析※

1、水源地保护成本较高,补偿资金远低于生态建设投入。目前水源地生态补偿往往"十补九不足"。以松江区泖港镇为例,据调研,该镇2013生态环境建设经费投入3928万元。其中:生态护岸和水系沟通等水利建设382万元、河道疏浚和管养318经费万元,道路养护、绿化养护和污水管网改造463万元、环境卫生和河道保洁920万元(主要用于垃圾清运、卫生保洁人员经费等公用经费)、村级环境整治395万元、林业养护经费950万元(主要用于林业养护人员经费)、推广绿肥种植、农田深翻沟和种养结合种植等农田保护500万元。然而,该镇2013年生态补偿收入仅为2775万元,财政缺口主要依靠土地复垦基金收入来弥补。

2、水源保护区经济基础薄弱,区域经济发展与保护水源地生态环境存在突出矛盾。为了保护全市人民的饮用水源,水源保护区的发展受到诸多限制,目前全市水源保护区内各乡镇普遍表现为不同程度的经济基础比较薄弱,当地居(农)民收入相对较低,很多乡镇连续多年财政收入处于全市最低水平,集中表现为"一产只能种、二产不能动、三产空对空"的状况,相关区域经济发展缓慢,居民收入增长受限、大学应届毕业生和下岗职工的就业问题突出。各水源保护区在生态建设上加大了投入、作出了贡献,但其所承担的保护责任与能够得到的收益权利不对等,在某种程度上也挫伤了这些区域主动保护水源的积极性。

3、生态补偿形式单一,融资渠道狭窄。上海市自2009年生态补偿工作启动后,补偿方式始终为一般性转移支付。转移支付是生态补偿最直接的手段,但由于目前生态补偿资金融资渠道狭窄,来源主要是财政拨款,导致政府财政资金压力很大。生态补偿可能实施的途径和方法很多,包括资金补偿、政策补偿、实物补偿、项目补偿和技术补偿等。如能在科学合理利用资金补偿的基础上,将多种补偿方式综合运用,能进一步提高补偿效率和补偿效益,减轻政府筹资压力。

  ※建议※

1、建立生态补偿资金稳定增长机制。建议从市级层面建立完善生态补偿资金的稳定增长机制,逐步落实完善生态补偿资金拨付和管理的制度化、程序化建设。采取类似教育经费和科技经费的方式,保证生态补偿资金的增长应与经济总量的增长稳定同步实施,通过一定的法律法规形式落实一定的程序性保障。另一方面,目前生态补偿资金走的是一般性财政转移支付渠道,建议是否部分适当改为生态补偿资金专项转移支付,以确保专款专用。

2、对水源保护区实施产业结构调整给予政策性支持。建议在原财政转移支付的基础上,采取政策补偿的方式,帮助保护区调整产业结构,逐步建立"造血"机制。例如,对符合水源保护要求的绿色、生态产业给予倾斜性支持,出台鼓励使用有机肥、减少使用化肥和农药的政策,调动农民种植绿色农产品的积极性,控制农业面源污染。也可引入多种经营,在不影响生态保护的前提下,鼓励农民在保护区内开展休闲垂钓、农家乐餐饮、观光生态林等增收项目。

与此同时,建议进一步完善水源地风险企业的退出机制。一是加大水源地风险企业和分散性小企业产业结构调整的补偿。为加快推进这类企业的淘汰和产业转型,建议提高土地复垦补偿额度。二是建议将释放的建设用地指标进行横向转移调整。例如,对于企业清拆后所释放的土地面积,允许将其作为土地指标转移相邻地区,所获经济收益用于水源保护区内相关企业的拆迁补贴。

3、拓宽生态补偿资金使用渠道。建议建立项目直接援建机制,除了将生态补偿资金用于社会事业中的养老等民生工程,例如为农民提供养老社会化服务,促进污水处理、河道保洁等运行维护人员及生态修复保育人员的就业,为经济薄弱村农民置业给予镇级配套额度等,也可将资金用于农村土壤环境监测等生态保护项目。力求使保护区范围内广大群众以更为直接的方式获得实惠,从而在更大程度上调动广大群众,尤其是基层村民在日常生产、生活中自觉参与城市水源保护的积极性。

4、积极探索多渠道的融资机制。充分发挥社会力量和民间资本的作用,探索建立生态补偿基金,鼓励各种形式非政府组织(NGO)参与生态保护项目。为弥补生态补偿资金的不足,建议进一步拓展融资渠道,探索建立生态补偿基金,由非政府组织或民间资本出资,建立起从资金筹措、资金运作到监督机制的完整的基金运作体制。另一方面,近年来环保类非政府组织在水源地生态保护等方面所起的作用开始显现。例如2008年由青浦区政府、市绿化和市容管理局以及世界自然基金会(WWF)联合启动的大莲湖湿地生态修复项目,通过一年时间恢复湿地、净化水质,已成为将湿地修复、生态农业、社区参与和长效管理相结合的成功示范。建议努力推广此类模式,"政府搭台,NGO唱戏",充分发挥环保类非政府组织等社会组织的积极作用,使之成为促进上海水源地生态建设迅速发展的有益补充。