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宅基地用益物权的实践意义何在
2014-05-07 09:46  来源:社会科学报  作者:张佩国 李凤章

中共十八届三中全会的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)指出,保障农户宅基地用益物权,改革完善农村宅基地制度,慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让,探索农民增加财产性收入渠道,明确地将农户宅基地界定为用益物权,这在政策、法理和实践上都具有突破性的意义。马克思曾在《哥达纲领批判》中说过:"权利永远不能超出社会的经济结构以及由经济结构所制约的社会的文化发展。"农户宅基地实践意义何在?对此有必要在历史与社会经济发展、文化实践脉络中加以探讨。

《决定》所说的农户宅基地用益物权,是针对宅基地使用权而言的,而宅基地使用权可称之为当代中国农村特有的一种财产权制度。集体所有制仍是农村基本经济制度,农村集体土地包括宅基地、农地和经营性建设用地。赋予农户宅基地用益物权,并建立相应产权流转交易制度,推进农民住房财产权抵押、担保、转让,无疑是增加农民财产性收入的主要渠道。但其作用远不止于此。

  盘活存量宅基地土地资源

在目前的集体土地所有制框架内,宅基地用益物权也有可能增进农民对住房财产性收入的经济预期,使他们基于村队成员权而再去申请新的宅基地,从而造成土地资源的浪费。当然,之前已经广泛存在的"空心村"现象,也会部分地得到缓解,因为对宅基地用益物权的经济预期而导致的农村宅基地市场价格上涨,使得这部分村中心地带的闲置宅基地又会进入村级土地交易市场,从而在村庄相对有效地盘活宅基地土地资源。进一步说,"空心村"折射的是农村宅基地因产权不明,流通受阻导致的"共有地"效应。在"合作化"运动之前,农户拥有房产的所有权和土地所有权,某一农户要想增加一处房产,必须基于市场价格进行购买。当然,亲族、四邻优先权这类民间习俗也构成农民房产交易的制约因素,这一传统在当下仍得以延续。但产权的明晰和交易自由,会使土地资源配置给效率更高的利用者,很少发生闲置。此次明确宅基地使用权的流转无疑为宅基地土地资源的盘活敞开了路径。

强化宅基地使用权的可交易性,使得其价值显化,有利于加强对宅基地使用权分配的约束,减少资源浪费。在宅基地价值隐化的背景下,宅基地使用权无偿取得,无法转让变现,导致了申请者不珍惜,其他成员无法监督。在集体土地所有制背景下,村民往往只要向村干部申请即可得到宅基地,但一户一宅难以得到执行,土地资源严重浪费,在某种程度上,所谓的"公地"效应是不可避免的。而一旦允许转让、抵押,宅基地使用权的价值显化,集体在分配宅基地使用权时就会更加慎重,其他成员的关注度和监督责任也会大幅提升,从而减少了宅基地资源的分配不公和过度占用。

  通过市场手段,提供农民博弈时的退出权

各地政府主导的基于GDP增长驱动的所谓"新村建设",进行村庄拆并,大量地侵犯农民的财产权,究其原因就在于农民缺乏博弈不利时的退出权以及通过市场交易实现团体联合的制度路径。国务院曾发文指出,村庄拆并应当以尊重农民意愿为前提。但这仅仅是政策性导向,对地方政府的强拆行为所产生的约束力是相当有限的。此次《决定》指出:"在符合规划和用途管制前提下,允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价。"这肯定会促进其他资本进入农村,获得农村出让的土地使用权,虽然有所谓规划和用途管制的前提,但也可能诱使村集体不当地收回宅基地使用权或土地承包经营权,将土地变更为经营性建设用地,然后出让牟利。在股份合作制企业发展水平较高的村庄,所谓"新集体主义"的制度和意识形态,使得村民很难在村庄之外获取更高的福利报偿,"集体"经营需要农民让渡宅基地权益时,由于退出权的缺乏,农户很难形成群体性意志,特别是股份合作制企业集体经营性土地规模的扩张驱动和"新村建设"交织在一起时,更是如此。而农户宅基地使用权交易自由的强化,可以使农户即使在面对村庄集体时,也有相应的谈判能力,甚至拥有一定的退出权。更重要的是,宅基地使用权的转让,会造成土地交易初级市场和二级市场的繁荣,使农户减少对集体土地使用权出让一级市场的依赖,从而降低集体收回宅基地将其变更为经营性建设用地予以出让,以致侵害农民宅基地使用权的风险。当然,这一问题的根本解决有赖于经济增长方式的转型,由土地财政走向真正的公共财政,这就不是农村产权制度变迁本身所能解释的了,但由此也可知全面深化改革的深层意涵了。

  间接促进农民土地承包经营权的物权化

宅基地用益物权对农民土地承包经营权的物权化具有孵化和示范效应。《决定》基于改革整体战略的考量,仍然将农地权属界定为农民土地承包经营权,但同时指出:"在稳定农村土地承包关系并保持长久不变,在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下,赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能,允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。"这就明确了农民土地承包经营权的抵押、担保权能,从而赋予农地承包经营权以物权性质。但实践中却存在着对《决定》中这一提法进行限制和弱化的声音。例如,某政府官员在回答某报记者提问时,就提出分割农地承包权和经营权的观点,认为农户能够抵押的只是承包土地的经营权而非土地承包权本身。这实际上已经否定了农民土地承包经营权的抵押、担保权能。虽然这位官员的这一政策解释可以理解,其有意识形态的顾虑,即担心农户直接以土地承包经营权进行抵押,一旦到期不能清偿债务,需要实现抵押权时,承包经营权被拍卖,农民会丧失土地,出现新的土地集中和失地现象。但是,难道土地规模化经营不是土地集中的一种形式吗?土地由此集中到农业企业和规模化经营的家庭农场,不正是土地制度设计的目标吗?而且,从法理的角度看,既然宅基地使用权可以直接抵押,而无需进一步分割和限制,并不担心农民因此有流离失所之虞,难道更担心承包经营权的抵押会造成农民失地吗?宅基地使用权交易自由的强化,直接显示了限制农户承包经营权交易的非正当性,间接地促进了农地承包经营权的物权化和交易自由。

宅基地用益物权的实践意义,更多的是已经发生的农村产权制度实践,也包括由此立法设计所引发的经济预期和农民权利意识,相信会在未来的农村产权改革实践中产生特定的"多米诺骨牌"效应。

(本文转载自2014年3月27日的《社会科学报》)